需要指出的是，尽管上述两份文件都提到了“改善群众住房条件为出发点和落脚点”，但在2012年的《通知》中，重点强调 “把棚户区（危旧房）改造作为城镇保障性安居工程的重要内容”，关注提高居民居住质量，而《意见》则开始在总体要求中强调“以人为核心的新型城镇化道路”的重要性，棚户区改造开始兼具民生与发展的双重意义。
在这一思路下，棚户区改造开始成为推进城镇化进程和城市发展转型的重要抓手。除此之外，冯奎指出，随着城市发展进入集约发展、减量发展时期，城市发展不再简单依靠扩大范围，通过棚户区改造，可以更好地实现城市功能修复和城市环境修补，从而推动城市转型升级。
今年2月，国土部副部长赵龙在解读《全国国土规划纲要（2016-2030年）》时称城市化地区整治的重点，是城市低效用地的再开发。而根据2016年底国土部出台的《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》，棚户区正属于城市改造开发范围。
去库存抓手
不仅是民生工程与城镇化，随着经济形势的发展变化，棚户区改造还被赋予了新的意义：去库存。
这一功能主要通过以货币和房票为代表的等价物，替代实物的方式安置棚户区群众来实现。
以住建部确定的房地产去库存试点城市鄂尔多斯为例，该市向拆迁户发放兑换新房的凭证“房票”，同时政府贷款在市场中先行采购安置房，再由拆迁户在“房屋超市”中自由选房，来实现对拆迁户的安置。
鄂尔多斯从2016年3月开始实行这一政策，当地房管局数据显示，该市2016年棚户区改造开工15392套，其中货币化安置14542户，占比达94.5%。在“房票”制度的助力下，当年全市共化解存量商品房589.8万平方米。在2017年政府工作报告中，鄂尔多斯市提出2017年要“再消化房地产库存500万平方米左右”。
实际上，这一方式被政策制定者认为具有推广意义。今年4月，住建部发布的《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》就提到，商品住房库存量大、市场房源充足的三四线城市，棚户区改造要以货币化安置为主，避免重复建设。
今年1月住建部部长陈政高曾介绍，2016年棚改货币化安置比例达到48.5%，比2015年提高了18.6个百分点，可以从市场上购房2.5亿平方米，棚改货币化安置既推动了去库存工作，又减少了重复建设，提高了效率。
在全国土地利用总体规划专家组成员、中国人民大学公共管理学院教授严金明看来，货币化安置增强了棚户区改造与去库存两大国家政策的连贯性，在给予了群众更大选择权的同时，也使得政府在规划城市发展时有了更大的操作空间，是供给侧结构性改革的一大亮点。
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